日军侵占胶州湾和胶济铁路后,丧心病狂地提出企图灭亡中国的“二十一条”。1915年5月,袁世凯政府在日本威逼下,签订了由“二十一条”改头换面而成的《民四条约》。之后,日本又得寸进尺,在胶济铁路沿线地区设立民政机构。这些民政机构,将日军内部事务之外的一切地方行政和司法事务全部包揽,是对中国主权的又一次严重侵犯。
坊子民政署成立,除几名商人外无人捧场
　　日本从德国手中将胶州湾(即青岛地区)及胶济铁路掳去将近三年之后,一个经过周密筹划的阴谋浮出水面。
　　1917年9月29日,日本以175号敕令公布《日本驻青岛守备军民政部条例》,宣布在青岛守备军司令部设立民政部,负责军事以外的所有行政、司法事务,民政部下设青岛、李村、坊子3个民政署。
　　10月1日,青岛守备军司令部公布《青岛守备军民政部事务分掌规程》。按照这项《规程》,原来负责对青岛地区实行军事管制的青岛军政署、李村军政署撤销,其军事之外的管理职能分别由青岛民政署、李村民政署承担；自胶澳租借地界线至济南,铁路沿线区域内的行政司法事务由坊子民政署负责。
　　同日,青岛守备军司令官、陆军大将本乡房太郎发布告示。在这份告示中,本乡房太郎厚颜无耻地写道,正在进行中的世界大战,“将来终局实难逆料,其战祸惨害颇甚剧烈,幸我占领地一带已行军政三年于此,尚未被其余波,是以我帝国政府鉴及四围情势,特在青岛守备军司令部治下设置民政部”。
　　本乡房太郎假惺惺地称,“溯察中日两国本有唇齿辐车关系,休戚利害均应分任,凡我占领地内之人民,须要深悉此意,相依相扶,互相心理,亲交友爱,厚处善邻,务期各增福利,永保东亚和平。本司令官专诚秉衡,愿为我良庶民众共谋安宁,增进幸福焉”。
　　在本乡房太郎的具体运作下,青岛守备军民政部以及下属3个民政署随即挂牌。
　　坊子民政署位于茂林街(今一马路)西段,大门外悬挂写有“坊子民政署”五字的标牌,门侧有一黑板,标示近期银价。大门内有两个门,其一为民众控诉所,百姓可在此进行诉讼；另一个门通往坊子民政署办公处。坊子民政署设署长、副署长各一人,分总务、财政、诉讼三科,首任署长为林恒四郎。
　　据史料载,10月6日,林恒四郎率员抵达坊子,随后组织坊子民政署“成立披露会”,邀请潍县政商各界前往开会“祝贺”。“成立披露会”召开时,除潍县商界去了几名代表外,其他无一人到场。
消息层层上报,北洋政府竟认为是误传
　　王梦松刚刚上任潍县知事,一件件挠头的事接踵而至。7月25日夜,王尔庄63岁的农民王春五实在饿极了,与儿子去铁道边的地里偷南瓜,被巡逻的宪兵怀疑割电线,遭枪击重伤；过了一天,廿里堡附近两名村民横穿铁路,日本宪兵大白天将他们当做盗电线者开枪击伤。在潍县境内近百里的铁路线上,类似的事情不断发生。
　　王梦松管辖区域内,县城东南30多里的坊子,成为胶济铁路全线日军守备队的大本营；近在咫尺的潍县火车站,周围也完全成了日本人的天地。耀武扬威的日本军人,蛮横无理的日本官吏,肆无忌惮的日本商人,到处制造事端,王梦松忙得焦头烂额。
　　王梦松履任才满百天,一件引起国人共愤的事端发生了——日本竟在坊子设立民政署。接到林恒四郎的邀请函,王梦松知此事关系重大,立即上报山东省督军兼省长张怀芝。不长时间,张怀芝也从报纸上读到了日本在青岛、李村、坊子三地设立民政署的新闻。
　　消息层层上报,并未引起北洋政府的重视。10月15日,北洋政府国务院在给外交部的复函中竟认为,“查青岛百里环界以外,坊子等处系数内地,且胶济铁路问题尚属悬案,其性质又实与青岛不同,日本断无在坊子、济南设置民政官之理,报载各节当系误传”,指令外交部“向日外部正式声明”。
　　看来,王梦松这名基层官员的报告,此时还没有传递到最高层。直到11月初,外交部再次向日方进行书面交涉时,才称“据潍县知事报告,日本在青岛、李村、坊子等处设立民政署……”　
　　上文中所说的“百里环界”,是指中德《胶澳租借条约》中“离胶澳海面潮平周遍一百里”界限的简称。该条约规定,胶澳租借地(即青岛地区)以外、百里环界内地区,“准德国官兵无论何时过调,惟自主之权,仍全归中国。如有中国饬令设法等事,先应与德国商定,如德国须整顿水道等事,中国不得拦阻。该地中派驻兵营,筹办兵法,仍归中国,先与德国会商办理。”
　　百里环界西界在胶济铁路上的界线,大致在高密蔡家庄站与昌邑塔尔堡站的中点。日本侵占青岛及胶济铁路后,承继了德国在山东的一切权益。胶澳租借地外、百里环界之内区域,主权依然属于中国。百里环界之外,当然不能容忍他国染指。
当局交涉不力,山东各团体联合抗议
　　当局态度暧昧,日本人有恃无恐,山东各界群情激奋。11月初,山东省议会、教育会、商会、农会以及各地方团体召开联合会议,决定致函省长,通电各省议会,推举代表进京,组织联合团体等等。11月9日,以山东省议会名义在报端向北京大总统,国务院,各省督军、省长、省议会、教育会、商会,上海护军使、各报馆,天津各报馆发出《反对日民政署之通电》。日本在山东设立民政署的消息瞬时传遍全国,国人一片愤慨。
　　11月18日,山东60多个团体在济南集会,宣告成立山东各团体联合会。到会代表一致推选王讷、许德一为联合会总代表,王者塾等6人为干事,决定召开山东公民大会。
　　山东各团体联合会总代表王讷,字墨轩,安丘人,时年37岁,系第一届国会众议院议员,时为《新齐鲁公报》主笔；许德一,字名世,日照人,为山东教育会会长。干事王者塾,字乐平,出生于原诸城县王家楼子村(今为五莲县西楼子村),曾任国会参议院议员,即后来与王尽美、杨明斋一起被誉为在山东播撒共产党火种的三个关键人物之一的王乐平。
　　随后,山东各团体联合会致电北京政府:“日人在济南、坊子、张店等设民政署,经山东各机关先后电请迅与日政府严重交涉,乞未见解决,而日人民政署之布置反极力进行,全省人民至为愤激,现由各团体组织联合会合力抗争,誓死抵御,务期取消已设立之民政署而后已。生死存亡,关系至巨,特电陈恳请饬部迅与日人交涉,俾得早日收回主权,而息民愤。”电文署名为“山东各团体联合会王讷、许名世、胡冠臣等”。
　　山东公民大会定于11月25日在济南大舞台举行。这天一大早,大批巡警就封锁了大会会场,交涉中发生争执。最后,与会者不得已在会场前的空地上集会。王讷、许德一宣布联合会发起经过,王讷、王乐平等14名代表发表演讲,会场上群情激昂,感染了聚集而来的众多市民以及执行封锁任务的巡警。