◎新一轮城镇化规划正在制定中,多地竞逐城市群指标　◎目前我国跨行政区域城市群合作协调机制仍有待完善
　　新一轮城镇化规划正在制定中,而城市群作为未来城镇化发展的主体形态被赋予更多关注。记者获悉,未来城镇化将以建设世界级城市群为目标,全面提升东部三大城市群发展水平,并培育壮大17个区域性城市群。据媒体报道,由于多地争相希望将各自区域的城市群规划纳入国家城镇化的总体规划中,17个区域性城市群中的2个可能升级到与东部三大城市群平等地位。国家发改委下属研究机构提供的报告指出,我国目前仍缺乏跨行政区的城市群合作协调机制。
　　目标
城市群将再增加十个
　　其实早在“十一五”规划纲要就已经明确“要把城市群作为推进城镇化的主体形态”,“十二五”规划再次建议,以大城市为依托,以中小城市为重点,逐步形成辐射作用大的城市群,促进大中小城市和小城镇协调发展。
　　目前我国已经形成了十个城市群,分别是京津冀、长三角、珠三角三个国家级城市群,以及七个已经形成一定规模的城市群,分别是辽中南、山东半岛、海峡西岸、中原、长江中游、关中、成渝城市群。按照发改委的目标,下一步京津冀、长江三角洲和珠江三角洲城市群将向世界级城市群发展,在更高层次参与国际合作和竞争,另外再打造哈长、呼包鄂榆、太原、宁夏沿黄、江淮、北部湾、黔中、滇中、兰西、乌昌石等10个区域性城市群。
　　上述已经形成的10个城市群面积占全国960万平方公里的10%,人口占全国人口的39.44%,GDP占全国的67.68%。国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成分析指出,这十大城市群已经成为中国经济的十大支柱,说明发展经济不需要太大的地方,10%的面积承载超过2/3的经济总量。但十大城市群以2/3的全国经济总量只承载了全国1/3的人口,这是区域差距的问题所在。肖金成建议,要实现区域协调发展,一个途径是产业转移；另一个途径是人口转移,目前城市群中的大城市人口压力已经很大,但中等城市和小城市还有很大的空间,十大城市群承载更多的人口将可以缩小区域之间的差距。
竞逐
各城市群争当国家级
　　此前,东北、广西北部湾、成渝、中部、西北关中等地区均提出过中国第四增长极的提法,希望晋级国家级城市群,打造我国区域经济的第四增长极。而湖北、江西、湖南、安徽四省目前正在联合打造长江中游城市群,也希望争取国家发改委将其上升为国家战略。
　　记者获悉,在国家城镇化规划制定过程中,多个省份都希望自己省份内的区域中心城市纳入城市群规划,已经纳入城市群规划的部分地区还希望晋升为国家级城市群,于是出现了多地竞逐城市群指标的现象。
　　国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎日前撰文指出,目前,一些省、市纷纷以省会、地市为中心、提出要构建各种不同的城市群。应该指出,城市群也存在着发展质量的问题,简单依靠在规划图上画圈圈,以及不恰当地通过行政力量捏合的许多所谓的城市群,存在许多问题,将会演变成未来的“城市群病”,主要表现在:一是有的地方的城市群规划不切实际地夸大资源的向心集聚,规划的科学性较差。二是城市群内部缺乏沟通协调机制。三是存在着重经济、轻生态的问题。四是城市群人口承接的功能没有完全发挥。
　　肖金成称,城市群应该是在特定的区域范围内具有相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市,依托一定的自然环境和交通条件,以一个或几个大城市作为区域经济核心,城市个体之间的内在联系不断加强,共同构成一个相对完整的城市“集合体”。
对话
湖北省社科院长江流域经济研究所所长彭智敏——　“中三角”和成渝城市群有望上升为国家战略
　　记者:长江中游城市群(又称“中三角”)和西部两大城市群竞争,优势是什么?
　　彭智敏:长江中游城市群的联系源远流长,“我住长江头,君住长江尾,日日思君不见君,共饮长江水”描述了长江流域的经济社会文化联系相当密切,湘鄂赣皖四省历来都是我国重要的粮食产区。加之四省均位于长江中下游平原,交通便捷、人口稠密、水资源充沛,物产丰富,经济比较发达,所以改革开放后成立的“武汉经济区”在全国都具有相当的影响。这些都是地处西部的诸多城市群不可比拟的。
　　西部有些“城市群”只是近几年才提出的,不仅缺乏历史积累,实际上由于交通等条件仍然比较落后,所以至今人流、物流、信息流、资金流都比较小,跨区域的合作很少。
　　记者:近几年,西南地区的成渝城市群经济增长速度很快,在招商引资方面也取得不错的成绩。同时,在西北地区,兰西城市群的呼声也很高。这两大城市群的竞争优势分别是什么?
　　彭智敏:在西部诸城市群中,成渝城市群条件比较好,加之人口、交通等条件比较优越,“十一五”期间又成为全国城乡统筹试验区,所以该城市群一直走在西部前列,但谈不上是“异军突起”。
　　而在西部诸多城市群当中,兰州-西宁城市群无论是基础、人口数量、交通联系都只处于中等水平,在西北就不如关中-天水城市群。所以,我认为,无论是从中心城市,还是从影响范围、产业基础,国家在西北诸多城市群中排序,兰州-西宁城市群都不大可能成为首选。
　　记者:综上判断,您个人认为哪些城市群有可能上升为国家战略?对于长江中游城市群的未来您有什么期待?
　　彭智敏:我认为,长江中游城市群和成渝城市群最有可能在中西部诸多城市群中率先上升为国家战略。因为,这两个城市群的条件在中西部城市群中绝对遥遥领先,而且具有中部和西部很好的代表性。　　对长江中游城市群而言,积极行动起来,加快构建的步伐,继沿海三个特大城市群后,把这个中西部人口最稠密、经济总量最大、多种交通运输条件最佳的区域打造成为我国内地竞争力最强、具有世界意义的城市群,既是历史的选择,也是我们的义务和责任。
◎解读
“中三角”众多汽车制造业,有利于产业集聚
　　“长江中游城市群内部就算有些产业存在同质,其实也是很好的发展结合点。”湖南省社会科学院经济研究所所长、研究员肖毅敏在接受记者采访时表示,随着长江中游城市群壮大,整个市场蛋糕可以由全国划到全球,盘子大了,公众担心的同质化竞争也会消解,甚至还能形成区域内部共有资源的流动性。
　　肖毅敏分析,长江中游城市群主要城市的主导产业,存在相当程度的“同质”,如省会城市基本都布局了汽车产业,这些汽车企业往往会面临直接竞争,比如奇瑞和东风在家用车市场上竞争、江淮和江铃在轻卡市场上竞争。但从发展产业集群的角度看,这样的“同质”却意味着更多的合作潜力。“汽车产业在产业配套、合作研发等领域加强合作,形成规模优势和产业集聚,长江中游地区就很有可能成为中国重要的且最具竞争力的汽车制造业集聚区。”肖毅敏表示,如果整个区域能够协同发展,就有可能在将来形成像美国五大湖地区一样的著名制造业带。
　　不过,江西社科院经济研究所所长麻智辉提醒,在长江中游城市群未来的磨合发展过程中,必将面对推进产业一体化难推进和招商引资同台竞争两大障碍。
　　困境
缺乏城市群合作机制
　　记者此前获得的国家发改委内部调研报告显示,我国跨行政区的城市群合作协调机制缺乏。报告指出,在现行城镇行政体制下,不存在行政隶属关系的城市区域之间存在着严重的行政分割现象,基于地方利益的考虑,各地城市政府之间存在着激烈的非合作博弈。部分城市政府在行政区域范围内构筑自我封闭、自我配套的经济结构体系,有意识地限制生产要素的跨行政区自由流动,制约了区域性的公平、有序与自由竞争的统一市场形成,更限制了城市群、城市圈、城市带的发育壮大。
　　在省辖区内的城市群合作协调方面,以长株潭城市群为例,尽管先后成立了“长株潭一体化办公室”、“长株潭党政领导联席会议制度”和“长株潭政府部门专题联席会议制度”等市际协调机制,但缺乏行政约束力,无法落实到具体的产业布局、社会管理、制度安排等领域。与此同时,尽管也成立了“长株潭办”、“两型办”等省级协调机构,均由于存在行政级别不高、缺乏必要的权威性与行政手段等问题,难以有效推动长株潭一体化较快发展。
　　对于跨省区的城市群合作协调而言,以长三角城市群为例,目前虽然已经建立了“长三角地区合作与发展联席会议”、“联席会议办公室”、“长三角地区城市经济合作组”等办事机构和协调机制,但这些协调机制均为非约束性,总体尚处于探索阶段。
　　有接近发改委的专家接受采访时透露,“行政壁垒看不见,但摸得着。”据介绍,中部某省要打造3+5城市群,专家建议将邻省靠近该城市群的一个城市纳入规划范围改称3+6城市群,但该省在制定规划时并不接受这个建议。
支招
城镇发展要以大带小
　　对于促进城市群一体化发展,国家发改委下属研究机构提交的研究报告指出,现行城市行政区划管理体制使得各城市以邻为壑,生产要素难以实现跨行政区流动,公共基础设施呈碎片化状态,难以共建共享。
　　研究报告建议,要建立一个能够承担跨区域城市群协调职能的权威机构。跨省(区)区域的城市群由中央政府设立省际间城市群协调管理委员会,省(区)范围内的城市群由省级政府设立省内城市群协调管理委员会。这些机构主要在城市群的公共基础设施、土地规划、环境管理、经济发展等方面享有管辖权,而且还将逐步制定和实施统一的户籍制度、就业制度、教育制度、医疗制度和社会保障制度等地方性法规制度和政策标准。
　　此外,城镇发展要从“以大管小”转向以大带小,通过改革将公共资源和公共权力协调用于不同规模的城镇发展,大城市应打破行政壁垒,按照区域一体化和发展城市群的思路,将基础设施和公共服务不断向周边中小城市延伸,形成以大带小效应。
　　城市群并非解决未来我国城镇化问题的全部承载区域,研究指出,我国尚有约80%的国土面积在城市群之外。这些城市数量少,规模小,没有中心城市的辐射和带动,经济很难发展起来,居民也很难富裕起来。
　　目前提交给国家发改委的研究报告对此问题的解决思路是,在城市群以外地区培育区域性中心城市,将城市群之外的地级城市的大多数发展为区域性中心城市,一些城市数量少的地区,应将区位条件好,腹地比较大的县级市培育为区域性中心城市。据不完全统计,这类城市一共有150多座。
　　参与城镇化决策的发改委官员透露,对中小城市来说,要分类制定发展模式,一类是城市群内的中小城市,关键是要提高发展的质量,发展得好可以分散特大城市的疏导作用；第二类是城市群外的中小城市,要加以有序地发展,而不是摊大饼式地扩大。
　　　　　本报综合《南方都市报》等报道
　　兰西城市群